¿Nacionalidad para las víctimas extranjeras del COVID-19?
Con apoyo en otros casos de nacionalidad por carta de naturaleza otorgada en favor de ciertos colectivos, fundada en razones de justicia y solidaridad, y que provinieron de Gobiernos de toda procedencia e ideología (tanto en tiempos del régimen franquista, en favor de los judíos sefardíes, y de los naturales de Ifni, como en los de Adolfo Suárez, en favor de los del Sahara, y de los guineanos, así como en los de Felipe González, en favor de los combatientes de las Brigadas Internacionales en la guerra civil española, ratificado luego por José Luis Rodríguez Zapatero, o como, también, en los de José María Aznar, en favor de las víctimas extranjeras del atentado terrorista del 11-M, o en los de Mariano Rajoy, de nuevo en favor de los sefardíes originarios de España), en este trabajo su autor propone la posibilidad de conceder también la españolidad para aquellos extranjeros que hayan sido víctimas del COVID-19, ofreciendo al Gobierno razones, pautas y opciones, de fondo y de forma, en tal posible concesión.
LA RELATIVA PRÁCTICA EN LA CONCESIÓN DE NACIONALIDAD ESPAÑOLA POR CARTA DE NATURALEZA, INDIVIDUAL O COLECTIVA
Muchos son, sin duda, los estudios doctrinales habidos sobre nacionalidad, realizados desde muy diversas perspectivas, acordes a la compleja naturaleza que presenta la nacionalidad (en sus dimensiones política y jurídica, por un lado, pública y privada, por otro); en lo estrictamente jurídico-privado sobresalen, en número, los estudios acerca de cómo se adquiere la nacionalidad española, aunque de entre ellos siempre se ha prestado escasa atención al de la carta de naturaleza (1) , cuyo origen, no obstante, se remonta al propio Derecho Romano, pasando por el Derecho medieval y llegando a consagrarse en todas nuestras Constituciones, desde la «Pepa» hasta la de 1931, excepto en la vigente, que delega totalmente la materia de nacionalidad a la ley (art. 11 CE-1978), para así arribar, desde su redacción originaria, al Código Civil, que hoy en su art. 21.1 dispone: «La nacionalidad española se adquiere por carta de naturaleza, otorgada discrecionalmente mediante Real Decreto, cuando en el interesado concurran circunstancias excepcionales».
Tal vez haya quien explique su ocasional estudio por la propia rareza de su práctica (2) . Nada más lejos de la realidad. No es, desde luego, el más común de los modos de adquirir la españolidad; sin duda, al respecto sobresalen los modos originarios. Pero su empleo no deja de ser habitual. Ya don Federico De Castro, en su Derecho Civil de España (en la pág. 142), nos decía que la carta de naturaleza «ha sido la forma más normal y usada de permitir que el extranjero ingrese en la comunidad nacional» (3) .
En esa tradición, con mayor frecuencia la carta de naturaleza ha venido siendo concedida a personas concretas, pero en ocasiones lo ha sido a favor de colectividades. Uno de tales casos de naturalización —que podría llamarse— «colectiva», desgraciadamente harto conocido, fue el del Real Decreto 453/2004, de 18 de marzo (LA LEY 478/2004), sobre concesión de la nacionalidad española a las víctimas extranjeras de los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004 (en adelante, RD 11-M). No era, ni mucho menos, la primera vez que un Gobierno, al margen de su particular ideología, concedía la nacionalidad por carta de naturaleza a un «colectivo». Ahí están como prueba: los Decretos-ley de 20 de diciembre de 1924 y de 29 de diciembre de 1948, de concesión de la carta de naturaleza a favor de los judíos sefardíes (actualizadas ambas, recientemente, por la Ley 12/2015, de 24 de junio (LA LEY 10569/2015), en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España); el RD 1347/1969, de 26 de junio, sobre nacionalidad española para los naturales de Ifni; el RD 2258/1976, de 10 de agosto (LA LEY 1305/1976), sobre «opción» de la nacionalidad española por parte de los naturales del Sahara; el RD 2987/1977, de 28 de octubre (LA LEY 1825/1977), sobre concesión de la nacionalidad española a determinados guineanos; y el RD 39/1996, de 19 de enero (LA LEY 991/1996), derogado, por absorción, por el RD 1792/2008, de 3 de noviembre (LA LEY 16329/2008), sobre concesión de la nacionalidad española a los combatientes de las Brigadas Internacionales en la guerra civil española.Son muchos los problemas, de fondo y forma, que plantea este modo de adquirir la nacionalidad
Aunque son relativamente recientes, tampoco este tipo de naturalización colectiva es novedosa. Remoto y célebre es el caso de la Constitutio Antoniniana, del 212 d.C, dada por Caracalla, que extendió el status civitatis romanae a todos los habitantes del territorio dominado por Roma.
No obstante su relativa habitualidad y tradición, son muchos los problemas, de fondo y forma, que plantea este modo de adquirir la nacionalidad; habiéndolos hasta el extremo de haber quien cuestiona la legalidad, e incluso la constitucionalidad, de aquellas naturalizaciones colectivas y de la carta de naturaleza en general, como lo han hecho eminentes juristas (4) , entre los cuales, sin embargo, no me encuentro yo; por las siguientes razones:
II. JUSTIFICACIÓN MATERIAL DE LA CARTA DE NATURALEZA COMO MECANISMO CORRECTOR FUNDADO EN LA EQUIDAD, Y EN LA SOLIDARIDAD
Observadas de la carta de naturaleza su tradición histórica y su plasmación positiva vigente, cuyo art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889), empleando conceptos jurídicos indeterminados, habla, por un lado, de discrecionalidad, y, por otro, de excepcionalidad, una muy importante parte de la doctrina y de cierta clase política critica e incluso rechaza la carta de naturaleza, proponiendo su derogación o afirmando su inconstitucionalidad, por ser rémora histórica injustificable hoy al tratarse de un privilegio que al no estar reglado se presta a arbitrariedades y abusos:
Lo de las «circunstancias excepcionales» del art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889), se dice, constituye un concepto jurídico excesivamente indeterminado, vago e impreciso que se presta a variopintas y latas interpretaciones muy subjetivas que, a la postre, pueden servir para que el Gobierno, en el ejercicio de la discrecionalidad que el propio art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889) le concede, eluda o defraude los requisitos legales, de fondo y procedimiento, exigidos por los otros mecanismos de adquisición de la nacionalidad. Sería, así, la carta de naturaleza un cajón de sastre, una vía de escape, y burla, a los demás medios legales de adquisición de la españolidad.
Y lo de la «discrecionalidad», se dice, es tal y tanta que posibilita que la carta sea una gracia, un beneficio o privilegio singularísimo a conceder o denegar arbitrariamente, según la libre decisión más política que jurídica del Consejo de Ministros, pues, a diferencia de la naturalización por residencia, aquélla ni está reglada, ni es obligatoria, como lo prueba que pueda concederse aun cuando no concurran circunstancias excepcionales en el interesado, o denegarse aun cuando sí concurran, o que habiendo varios interesados en idénticas circunstancias, se conceda a unos y deniegue a otros; o de que incluso ni siquiera haya contestación a la petición del extranjero que insta la carta de naturaleza, como lo prueba, dicen, el art. 366.III RRC, al indicar que «no es imperativa la resolución de las peticiones de gracia».
A favor de esta posición tan crítica la propia Historia muestra cómo la carta de naturaleza puede prestarse a abusos. Lo demuestran, en efecto, las ocho Leyes del Título XIV, Libro I de la Novísima Recopilación que, conforme a las Pragmáticas y Reales Cédulas que recopila y cita, prohibieron, no sólo para el futuro, sino incluso revocándolas, casi todas las cartas de naturaleza hasta entonces concedidas, ante la práctica abusiva que de ellas se hizo permitiendo que, sin reciprocidad y facilitando la evasión de capitales, muchos extranjeros-naturalizados gozasen de dignidades y beneficios eclesiásticos o seculares que usualmente no eran concedidos a los súbditos naturales de origen.
Mas que haya sido malempleada, como puede serlo cualquier otra institución, no demuestra, en mi opinión, que la carta de naturaleza sea de suyo, natura sua, fraudulenta, ni arbitraria, aunque pueda degenerar en uso abusivo. De hecho, continuando con el caso anterior, la ratio inicial que durante el Medioevo motivó la concesión de numerosas cartas de naturaleza a los extranjeros fue su participación en la Reconquista. ¿Acaso no era por entonces conveniente, dentro de lo justo, compensar tales servicios? Otra cosa fue, como así sucedió, que luego, prescindiendo de la justificación originaria o de cualquier otra, se continuasen concediendo naturalizaciones por carta con total y absoluta arbitrariedad. No en vano, siendo conscientes de que lo sucedido obedeció a la práctica viciada de un buen instrumento, las propias Leyes prohibitivas de la Novísima Recopilación permitieron, aunque como algo excepcional, la concesión en el futuro de más cartas de nacionalidad siempre que hubiese «alguna muy justa y evidente causa» o «salvo por grandes servicios», decían las leyes 1 y 2, y «sino en caso que precisamente lo pidan grandes conveniencias al Real Servicio» o «si no es en caso de precisa necesidad… ó por especiales méritos de alguno sugeto determinado, ó por no haber cosa proporcionada con que poder premiar sus oficios sino con algun Oficio ó Dignidad, que pida para su goce posesion de naturaleza», decía le Ley 6; e incluso se permitió mantener las concesiones pretéritas siempre que el naturalizado acreditase que se «hicieron por servicios hechos á Nos y á nuestra Corona de Castilla», según decía la Ley 3.
Lo mismo podría decirse, justificando la oportunidad y justicia en su concesión, de las naturalizaciones posteriores (5) y de los RRDD, más recientes antes mencionados, sobre concesión de la nacionalidad por carta de naturaleza en favor de los sefarditas (judíos descendientes de los expulsados de España en tiempos de los Reyes Católicos por la Real Cédula de 31/12/1492; cfr., art. 22 CC (LA LEY 1/1889) vigente), de los saharaui (antiguos «españoles nativos o indígenas», frente a los «peninsulares», desamparados, sin exageración, por España desde 1976 (6) ), de los guineanos (residentes en España y pertenecientes a las «provincias» de Fernando Poo y de Río Muni, por haber sido fieles súbditos españoles antes de la descolonización y su independencia, como Estado creado ex novo, en 1968) (7) , a favor de los miembros de las Brigadas Internacionales participantes en la Guerra Civil española (8) , en la que, a diferencia de otras guerras (como la carlista, la de Cuba,…), nunca se tuvo un gesto de consideración para con sus víctimas, y, finalmente, a favor de las víctimas extranjeras del atentado terrorista del 11-M (9) . En ningún caso habrá que ver en tales casos la asunción de una suerte de indemnización moral con fundamento en una —quimérica— estricta responsabilidad del Estado (10) , sino concesión discrecional, graciosa, de españolidad por el Gobierno, cualquiera que sea su signo político; un acto, en fin, de solidaridad, de generosidad que no se funda en ninguna estricta responsabilidad por hecho propio, ni ajeno (como sería el caso fortuito del atentado del 11-M9), ni mucho menos lo sería con una hipotética concesión de la españolidad a las víctimas extranjeras del COVID-19, que, indudablemente, constituye un claro supuesto de fuerza mayor.Es necesario ante todo defender en general la carta de naturaleza como posible modo de adquirir la nacionalidad española
Pero más allá de la causa justificativa, de la concreta circunstancia excepcional en que se amparan tales normas, es necesario ante todo defender en general la carta de naturaleza como posible modo de adquirir la nacionalidad española:
En general, tal vez convenga recordar que toda regulación sobre nacionalidad, y no sólo la relativa a la carta de naturaleza, implica una cuestión de política legislativa por abordar una materia de Orden Público que afecta al estado civil, siendo por ello materia de Derecho privado y público, en la que subyace una tensión entre el individuo y el Estado, entre los principios de personalidad y de comunidad, como decía De Castro, que si bien no se desgaja de vínculos naturales (históricos, culturales,…), reposa también en valores políticos, que son determinantes en el contenido de esa regulación; todo lo cual, sin duda y sin necesidad de crítica por ello, supone cierta discrecionalidad, que no arbitrariedad ni capricho, por parte del Poder Público a la hora de legislar sobre los medios de adquirir la nacionalidad española, encontrándose solo vinculado por los parámetros del art. 11 CE. (LA LEY 2500/1978)
Y, en particular sobre la naturalización, como también nos decía De Castro (en la pág. 413), «la concesión de la carta es un acto administrativo de carácter no reglado, pero no arbitrario, pues se ha de atender al concederla a los superiores intereses del Estado». Porque la discrecionalidad, que late en toda regulación sobre nacionalidad en general, no significa arbitrariedad, sino la posibilidad de elegir entre varias situaciones justas aquella que se considere conveniente; conveniencia pues, política si se quiere, pero siempre conveniencia dentro de lo justo. Por eso, toda carta de naturaleza ha de estar en el fondo justificada (ex art. 220 RRC, aunque tal justificación no suela expresarse en los RRDD de concesión individual); no queda en ella lugar para la arbitrariedad, expresamente proscrita por los arts. 9.3 (LA LEY 2500/1978) y 106.1 CE (LA LEY 2500/1978), y también, en materia de nacionalidad, por el art. 15 Declaración de Derechos Humanos (aplicable para todos, nacionales y extranjeros, ex arts. 10.2 (LA LEY 2500/1978) y 13.1 CE (LA LEY 2500/1978) y art. 3.2 LO Extranjería).
Ni siquiera cabe compartir la generalizada idea de que la carta de naturaleza constituya un mecanismo absolutamente no reglado. Tampoco hay que confundir discrecionalidad con falta de reglamentación. Como también decía De Castro (ahora en la pág. 414), en toda carta hay que respetar las normas generales sobre nacionalidad y las disposiciones especiales, tanto las de forma (especialmente, por su rango legal, los de los arts. 21.3 (LA LEY 1/1889) y 4, y 23 CC), como las de fondo, especialmente la existencia de «circunstancias excepcionales», lo que obliga a denegar la naturalización cuando tales circunstancias excepcionales no concurran, sean irrelevantes (no excepcionales) o lo sean menos que otras (vgr., que el extranjero sea un espía, un terrorista, un traficante de drogas o de armas,…) (11) . Es, pues, un sistema de concesión, al menos, parcialmente reglado, o «de discrecionalidad vinculada», como dice el propio Pantaleón (12) , lo que ya impide su comparación con sus precedentes históricos, con las antiguas naturalizaciones por carta regias absolutamente arbitrarias, que, precisamente, fueron las proscritas por la Novísima Recopilación.
En efecto, las «circunstancias excepcionales», que constituyen un innegable concepto jurídico indeterminado, pueden ser de muy variada índole (política, social, económica, cultural, deportiva, militar,…). Y, en efecto, es posible que por esa indeterminación el art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889) sea un cajón de sastre, una vía de escape para que atendidas esas circunstancias de toda índole del extranjero a naturalizar se pueda conceder la españolidad a pesar de no cumplir dicho extranjero alguno o incluso ninguno de los taxativos requisitos legales para adquirirla por otra vía (opción, residencia,…), o a pesar de que ni siquiera el extranjero haya prestado algún servicio directo a España (vgr., por tratarse de un apátrida, asilado, refugiado, o encontrarse en situación de desamparo,…).
Mas esa es, o debe ser, precisamente, la función de la carta de naturaleza dentro del sistema legal de adquisición derivativa de la nacionalidad, pues frente a la rigidez, e incluso a la deficiencia, de éste, que no permite su aplicación por analogía (13) , aquélla actúa como vía flexibilizadora y correctora del sistema común atendidas las circunstancias excepcionales super casum y ad personam. En el art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889) subyace una medida justa, equitativa, de la equidad ponderadora e integradora con resultado corrector del art. 3.2 CC. (LA LEY 1/1889) Sin exageración, creemos que se amolda al espíritu del RD de 31/5/1974 que vino a reformar el Título Preliminar del CC, introduciendo como novedad con alcance general a la equidad en su doble función interpretadora e integradora que le confiere el art. 3.2 CC. (LA LEY 1/1889) La carta de naturaleza del art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889) podría estimarse como un caso en que la equidad viene reconocida expresamente por ley para resolver casos concretos evitando que la aplicación en ellos de las normas generales sobre adquisición de la nacionalidad resulte injusta. La carta de naturaleza sería —parafraseando el Preámbulo de aquel RD-1974— un «elemento tendente a lograr una aplicación de las normas sensible a las particularidades de los casos».
Por supuesto, no deja de ser la contenida en el art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889) una equidad singular frente a la más general del art. 3.2 CC (LA LEY 1/1889), al venir aquélla referida a la creación de normas (el RD de carta de naturaleza), no a la aplicación de normas ya creadas, y no atribuida, como prevé el 3.2 CC, al Poder Judicial, ni atribuida por el art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889), frente a la tradición histórica, al Poder Legislativo, sino al Poder Ejecutivo, sin que ello haga quebrar la separación de Poderes Públicos, ni suponga injerencia del Gobierno en la potestad del Parlamento (cfr., arts. 11 CE (LA LEY 2500/1978) y 21.1 CC). ¿Acaso lo supone, de suyo, el indulto, amparado hoy, también como medio equitativo corrector, en el art. 62.i CE?
La comparación entre carta de naturaleza e indulto, salvando las distancias, no es improcedente desde una perspectiva jurídica (aunque pueda ser impertinente en lo político); ambos son, en su idéntica ratio teleológica, mecanismos correctores de equidad, que igualmente, como sucede con los derechos también (cfr., art. 7.2 CC (LA LEY 1/1889)), pueden ser ejercitados abusiva o antisocialmente, sin que ello justifique su abolición; y las diferencias que entre ambos hay son sólo de medida: mientras que la potestad de indultar es otorgada por la propia CE al Gobierno, para que la ejercite mediante RD (cfr., arts. 62.i CE (LA LEY 2500/1978) y art. 30 Ley de 18/6/1870 (LA LEY 3/1870), de la Gracia de indulto, modificada por la Ley de 14/1/1988 (LA LEY 33/1988)), el art. 11 CE (LA LEY 2500/1978) delega, sobre nacionalidad en general, en la ley, y ésta en el art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889) otorga la potestad para conceder cartas de naturaleza al Consejo de Ministros; mientras que el indulto permite exonerar de responsabilidad penal, aun habiéndola según las normas penales (el régimen común), siempre que ello obedezca a «razones suficientes de justicia, equidad o conveniencia —o utilidad— pública» (arts. 4 (LA LEY 3996/1995) y 130.4º CP (LA LEY 3996/1995), arts. 2.3, 4, 11, 16 y 25 Ley del Indulto, y art. 666 LECrim (LA LEY 1/1882)), la carta de naturaleza permite conceder la nacionalidad española aun cuando ésta no pueda adquirirse por las demás vías legales.
Precisamente por esto último, más que válvula abierta de escape, de burla, más bien habría que estimar a la naturalización por carta como cláusula de cierre, como mecanismo supletorio de último grado para adquirir la españolidad, debiendo, pues, en principio excluirse cuando quepa cualquier otra vía legal adquisitiva de la nacionalidad.
Aquella comparación entre carta por naturaleza e indulto, por ser ambas medidas excepcionales fundadas en razones de conveniencia y justicia, y aquella —creemos— necesaria conexión entre los arts. 21.1 (LA LEY 1/1889) y 3.2 CC, explican, exigen que las circunstancias a ponderar en cada caso y según cada extranjero equivalgan a la existencia de una justa causa, lo que impide, o hace rechazable, que la carta de naturaleza sea un privilegio indiscriminado, contrario a la igualdad (art. 14 CE (LA LEY 2500/1978)) (14) , por tratar injustificadamente a unos extranjeros mejor que a otros. La justicia, como valor supremo (art. 1.1 CE (LA LEY 2500/1978)), exige una igualdad proporcional, exige tratar por igual a los iguales y de desigual forma a los desiguales, debiéndose favorecer dentro de la desigualdad a los que merezcan mayor protección o reconocimiento. A ello debe obedecer toda carta de naturaleza. Se trataría, pues, de una concesión graciosa y discrecional que, ex art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889), en lo formal, como el indulto, se hace mediante Real Decreto, y que en el fondo, al margen de posibles motivos coyunturales (vgr., electoralistas), del todo repugnantes, o más pasionales que racionales, in abstracto, valorada objetiva y pausadamente la norma, parece ésta ser conveniente; conveniencia política si se apura, pero conveniencia dentro de lo justo.
III. JUSTIFICACIÓN FORMAL —LEGAL Y CONSTITUCIONAL— DE LAS NATURALIZACIONES COLECTIVAS MEDIANTE REAL DECRETO
Lo usual, dentro de su inusual práctica, es que las cartas de naturaleza se concedan por RD de forma individualizada, a personas concretas, conforme al procedimiento establecido en los arts. 220 a 224 y, también en parte, en los arts. 365 a 369 RRC.
Obsérvese, en cambio, que en los casos de naturalización colectiva, frente al procedimiento habitual (de concesión individualizada a instancia del extranjero interesado), sin previa solicitud por el extranjero interesado en adquirir la españolidad, la iniciativa ha sido tomada por el propio Consejo de Ministros, dictando ad hoc un RD donde permite obtener la carta de naturaleza a un colectivo indeterminado, pero determinable de personas por una serie de circunstancias excepcionales, concediendo —normalmente— para la solicitud un plazo, y delegando en la Dirección General de los Registros y del Notariado (actualmente con diverso nombre) la decisión final que, lógicamente, no tomará forma de RD publicable en el BOE, y que siendo estimatoria de la petición servirá de título para que el extranjero beneficiario cumpla entonces ya con los requisitos del art. 23 CC para adquirir la nacionalidad española en el plazo, ahora sí, de los arts. 21.4 CC (LA LEY 1/1889) y 224 RRC.
Muy criticado ha sido tal proceder de dichos RRDD por eminentes juristas, quienes concluyen afirmando la ilegalidad e incluso la inconstitucionalidad de tales RRDD, porque al tener un destinatario colectivo y quedar la decisión en la DGRyN (vs. art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889)), en verdad el Gobierno ha impuesto, reglamentariamente (vulnerando así el art. 11.1 CE (LA LEY 2500/1978)) y por extensión analógica de los arts. 20 (LA LEY 1/1889) y 21 CC (LA LEY 1/1889) (frente al art. 4.2 CC (LA LEY 1/1889), al ser normas excepcionales), una nueva especie de opción, o incluso un modo de adquirir la nacionalidad totalmente nuevo, que sólo cabría crear mediante ley (ex art. 11.1 CE (LA LEY 2500/1978)).
De admitir tales observaciones críticas, tal vez lo más acertado sería un RD-Ley, en vez de ser un Real Decreto, al amparo del art. 86 CE (LA LEY 2500/1978), al modo de los DD-Leyes de 1924 y de 1948 sobre naturalización de los sefarditas, o al del Decreto-Ley de 11/7/1969 (LA LEY 952/1969), sobre derecho de opción a favor de los nacionales y residentes de Gibraltar, aunque siempre con la necesidad —no siempre fácil— de justificar la «extraordinaria y urgente necesidad» de tal RD-Ley, como exige el art. 86 CE. (LA LEY 2500/1978) Porque admitido hoy según la jurisprudencia del TC que las materias no regulables mediante RD-Ley son, en esencia, las materias reservadas a Ley Orgánica (art. 81 CE (LA LEY 2500/1978)), no parece haber impedimento para que mediante RD-Ley se regule materia relativa a la nacionalidad, ubicada en el art. 11 CE (LA LEY 2500/1978), como materia, según dice la propia jurisprudencia constitucional, regulable mediante ley ordinaria y reservada a la competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2º CE (LA LEY 2500/1978)) (15) ; como, en efecto, así se hizo en la Ley 12/2015, de 24 de junio (LA LEY 10569/2015), en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España.
En mi opinión, sin embargo, sin la necesidad de entrar en tales apreciaciones, más políticas —de oportunidad política— que jurídicas, tal vez, en el fondo y en la forma ni RD-Ley, ni ley ordinaria sean necesarios, bastando con un RD, como se ha venido haciendo en la mayoría de ocasiones, sin que ello, según intentaremos demostrar a continuación, haya supuesto injerencia en el Poder Legislativo, ni contravención de nuestra Constitución. Con todo lo que ello implica (sobre todo, por no tener que contar el Gobierno con el refrendo parlamentario, que es —solo— necesario para convalidar y convertir en Ley un previo Decreto-Ley, según exige el propio art. 86 CE (LA LEY 2500/1978)).
Por supuesto, como advertía De Castro (en la pág. 398), «por tratarse de un estado civil, ser de orden público y afectar a la capacidad, —las normas sobre nacionalidad— han de interpretarse de modo estricto y no cabe extender las disposiciones que la regulan por interpretación analógica y menos por criterios extrajurídicos». Pero es que en aquellos RRDD que se vienen aquí tratando ni se ha creado reglamentariamente un nuevo tipo de adquisición de la nacionalidad en contra del principio de reserva de ley del art. 11 CE (LA LEY 2500/1978), ni se ha hecho aplicación extensiva o analógica, ni del art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889), sobre carta de naturaleza, ni del art. 20 CC (LA LEY 1/1889), sobre opción. A saber:
No es éste, desde luego, ya el momento de resucitar viejas polémicas acerca de la competencia para conceder la carta de naturaleza (si corresponde al Rey o al Jefe del Estado en general, si a las Cortes o si al Gobierno) que en su día provocó la difícil interpretación sistemática del CC y de la LRC de 1870 con otras normas, incluso constitucionales o ya por entonces derogadas, como la Novísima Recopilación, cuya vigencia en este punto algunos afirmaban. Hoy, claramente, la competencia corresponde al Gobierno, al Consejo de Ministros que, a instancia del Ministro de Justicia, estimará, en su caso, la concesión de carta de naturaleza mediante forma de Real Decreto (cfr., arts. 21.I y 223 RRC). Y así lo ha hecho el Gobierno con aquellos RRDD en el ejercicio de sus funciones, creemos, sin extralimitarse.No hay, en sentido estricto, carta de naturaleza impuesta a un «colectivo» o grupo social indeterminado de personas
En contra de lo que afirman sus críticos, en aquellos RRDD no hay, en sentido estricto, carta de naturaleza impuesta a un «colectivo» o grupo social indeterminado de personas. ¡Lejos quedan ya aquellas imposiciones de nacionalidad por carta, propias del Derecho Romano y las regias del Medioevo, en casos de anexión o de cesión de territorios! Aquí y ahora no hay imposición, ni creación siquiera de un nuevo derecho de opción a la nacionalidad española, ni siquiera aunque el RD de 1976, a favor de los naturales del Sahara, hablara de la concesión de la nacionalidad por opción (de «un falso o mal llamado derecho a optar», hablaba la STS de 28/10/1998 (LA LEY 9362/1998), siguiendo a Peña Bernardo de Quirós). En él y en todos los demás RRDD se requiere: en primer lugar, la solicitud del extranjero legitimado ex art. 21.3 CC (LA LEY 1/1889), presentada ante el Ministerio de Justicia o ante el Encargado del RC competente (conforme al párrafo 1º de la Base 9ª de la Ley de Bases de 11/5/1888 y a los arts. 64 LRC, 230, 231 y 365.1 RRC)(16) ; que la DGRyN conceda, o no, tal solicitud —lo cual ya impide hablar de nacionalidad por opción—, haciéndolo, además, de forma individualizada a cada solicitante, no de forma colectiva o generalizada —por cierto, sólo expresamente prohibida para el indulto ex art. 62.i CE (LA LEY 2500/1978), pero no exigida, ni siquiera implícitamente, por el art. 21.1 CC para la carta de naturaleza—; y que una vez concedida y notificada (ex arts. 349.3 y 368 RRC), el extranjero peticionario favorecido proceda, por su propia iniciativa para así ya adquirir la españolidad, a cumplir con los requisitos indicados de los arts. 23 CC (LA LEY 1/1889) y 224 RRC. No hay, pues, imposición, ni automaticidad, propias de la opción, sino libre decisión del extranjero, primero para instar la nacionalidad y luego, en su caso, para hacer efectiva su concesión, como sucede con cualquier carta de naturaleza (17) .
Ni siquiera hay anticipación o antelación del Gobierno a la solicitud; a lo más, simple invitación que, de modo similar a la opción, pero sin impedirlo el art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889), puede generar cierta expectativa jurídica en los beneficiarios determinados por el RD. En el ejercicio de sus funciones el Gobierno ha cumplido una doble labor: interpretativa —no integradora por analogía— y delegatoria. El RD de naturalización es respetuoso en lo formal con el expediente exigido por los apartados 1, 3 y 4 del art. 21 CC (LA LEY 1/1889) y con el art. 23 CC (LA LEY 1/1889), como normas de rango legal que cumplen y desarrollan el mandato constitucional (ex art. 11 CE (LA LEY 2500/1978)), y lo que hace el Gobierno es desempeñar su genuina función de desarrollo reglamentario (ex arts. 97 CE (LA LEY 2500/1978) y 21.1 CC), con la intención de tipificar, de interpretar auténticamente, con carácter vinculante pues, para un hecho concreto y para un grupo indeterminado, pero determinable de personas, el sentido que ha de dársele a un concepto jurídico indeterminado, el de las «circunstancias excepcionales» del art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889); y hace el Gobierno todo ello mediante RD, como el propio art. 21.1 CC (LA LEY 1/1889) exige, como genuino RD de alcance normativo general con un destinatario colectivo. Asimismo, si el art. 11 CE-1978, como hicieron algunas Constituciones anteriores, delega en la ley para que regule la nacionalidad, el art. 21 CC (LA LEY 1/1889), en concreto, parece, por un lado, haber deslegalizado la materia (como lo prueba la vigencia y validez de los arts. 220 y ss RRC), y, por otro, haber conferido competencia al Gobierno, frente a tiempos pretéritos en que ello podría ser competencia legislativa; no parece entonces que nada impida que sea una norma de rango reglamentario, ora el RRC o cualquier RD, la que concrete y determine los requisitos de fondo y de forma para la concesión de la carta de naturaleza, en tanto se respeten, como hacen aquellos RRDD de naturalización, las normas con rango de ley. Lo que sí se altera a veces en tales RRDD, es verdad, es lo establecido en algunas normas del RRC, mas siendo aquellas normas de igual rango jerárquico que las del RRC, pero posteriores en el tiempo y especiales por referirse a una singular «circunstancia excepcional» justificativa de la naturalización por carta, han de estimarse como legítimas y de aplicación preferente al RRC.
Fuente:
Guillermo Cerdeira Bravo de Mansilla
Catedrático de Derecho Civil
Universidad de Sevilla
Diario La Ley, Nº 9627, Sección Tribuna, 7 de Mayo de 2020, Wolters Kluwer
